最高人民检察院法律政策研究室和中国检察出版社主办的《检察调研与指导》（2021年第4辑）刊登了金昌市检察机关调研文章《检察机关实施认罪认罚从宽制度的实践问题研究》。该调研文章的作者为：金昌市人民检察院党组副书记、副检察长陶积联，兰州大学法学院在读研究生王敏，永昌县人民检察院第一检察部主任赵淑霞。
检察机关实施认罪认罚从宽制度的实践问题研究
陶积联 王敏 赵淑霞
自2018年10月26日正式将认罪认罚从宽制度作为一项原则性制度写入修改后的刑事诉讼法，认罪认罚从宽制度从之前的试点规范升格为一项现行制度。在认罪认罚从宽制度的司法实践中，检察机关与犯罪嫌疑人、被告人之间进行的认罪认罚协商是一个核心环节，检察机关能否做好对认罪真实自愿性的审查、与犯罪嫌疑人、被告人进行合法合理的量刑协商、并向法院提出合理的量刑建议，决定着认罪认罚从宽制度的实施成效。因此，研究检察机关实施认罪认罚从宽制度过程中的问题，层层深入刨析问题产生的原因，探索可行性的解决措施显得尤为必要。
一、认罪认罚从宽制度的内涵及价值
（一）认罪认罚从宽制度的内涵
根据刑事诉讼法第15条规定，认罪认罚从宽制度是指犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实，愿意接受处罚的，可以依法从宽处理，即对于自愿认罪并认罚的犯罪嫌疑人、被告人，予以实体和程序上的从宽处理。关于这项制度的内涵，其中，认罪主要是指犯罪嫌疑人、被告人在自主权衡利弊过后基于真实意愿而主动承认主要的犯罪事实，认罪的表现形式包括但不限于自首、坦白、当庭认罪等，不同的认罪形式反映出不同的悔罪态度和主观恶性程度①。认罚是指犯罪嫌疑人、被告人愿意接受其罪行的相应处罚，具体表现为在侦查阶段“愿意接受刑罚处罚”的意思表示、审查起诉阶段的“同意检察机关的量刑建议，签署具结书”、审判阶段的对“量刑建议”表示同意并承认其系在法律帮助下自愿完成了具结书的签署②。只有同时具备认罪和认罚两个情节，才能适用认罪认罚从宽制度。“从宽”处理包括实体和程序两个空间的从宽，实体从宽体现在适度的减让量刑，程序从宽包括适用较为轻缓的刑事强制措施、适用简化程序审判等③。认罪认罚从宽制度作为刑事诉讼法的一项重要原则被予以规定，表明认罪认罚从宽制度的适用范围是贯穿刑事诉讼的所有阶段。
（二）认罪认罚从宽制度的价值分析
1.在司法公正的基础上实现司法效率
认罪认罚从宽制度赋予检察机关较大的起诉裁量权，使其充分发挥不起诉的审前分流和过滤作用，逐步扩大相对不起诉在认罪认罚案件中的适用。对于犯罪嫌疑人认罪认罚后没有争议，不需要判处刑罚的轻微刑事案件，检察机关可以依法作出不起诉决定；加强检察机关对案件的预判，对其中可能判处免刑的轻微刑事案件可以依法作出不起诉决定；对认罪认罚后案件事实不清、证据不足的案件，应当依法作出不起诉决定。认罪认罚从宽制度完善了刑事司法制度，高度契合罪责刑相适应原则理念，有效引导被追诉人尽早认罪，节约司法资源，提升司法效率④。在程序上繁简分流，对简单的、轻微的案件快办，对重大的、疑难的案件精办，提高办理刑事案件的质量和效率，确保无罪的人不受刑事追究，有罪的人受到公正的惩罚，从而促进司法公正。
2.响应宽严相济的刑事政策
认罪认罚从宽制度体现了我们现代司法宽容的精神，是我国宽严相济刑事政策的一项制度化的决定。认罪认罚从宽制度充分调动犯罪嫌疑人、被告人的主动纠错积极性，引导其争取得到从宽处理的司法后果，既充分保障了犯罪嫌疑人、被告人的人权，也彰显了现代刑事诉讼对主动认罪的被追诉者的人文关怀⑤。
3.形成控辩协商的新诉讼格局
认罪认罚从宽制度鼓励犯罪嫌疑人、被告人主动认罪认罚，与控方形成量刑协商的非对抗格局，避免了控辩双方针对罪名、刑罚等问题的激烈对抗。这种控辩协商的新型诉讼格局简化了传统刑事诉讼中的部分环节，节约了司法机关在非重大疑难案件中的资源耗费，必将提升诉讼效率；同时，控辩协商格局最终形成的判决结果易于得到被告人及其家属的服从，有利于及时恢复犯罪对社会的负面影响，提高司法公信力。
4.优化司法资源配置
认罪认罚从宽制度使得认罪的案件迅速进入速裁程序审理办结，不认罪的案件进入普通程序审理，即根据案件复杂程度匹配相适应的处理程序，推动案件办理的繁简分流，缓解案多人少的现实矛盾，进而实现司法资源配置的最大化。
① 王睿：《检察司法实践视角下认罪认罚从宽制度问题研究》，载《法制与社会》2019年第26期。
② 鲍键、陈申骁：《认罪认罚从宽制度中量刑建议的精准化途径与方法——以杭州市检察机关的试点实践为基础》，载《法律适用》2019年第13期。
③天津市静海区人民检察院课题组：《检察机关适用认罪认罚从宽制度的经验与困惑》，载《天津法学》2019年第35期。
④ 孙长永：《认罪认罚从宽制度的基本内涵》，载《中国法学》2019年第3期。
⑤ 马静华、李科：《新刑事诉讼法背景下认罪认罚从宽的程序模式》，载《四川大学学报》2019年第2期。
二、检察机关实施认罪认罚从宽制度中存在的问题及原因
（一）认罪认罚从宽量刑的法律依据不明确
认罪认罚从宽制度是刑事诉讼法中规定的一个制度，但是量刑情节应该是由实体法刑法来规定，而“认罪”在刑法中对应的量刑情节应该是第67条所规定的自首与坦白。但是《关于使用认罪认罚制度的指导意见》中又提出，“认罪认罚的从宽幅度一般应当大于仅有坦白，或者虽认罪但不认罚的从宽幅度。对犯罪嫌疑人、被告人具有自首、坦白情节，同时认罪认罚的，应当在法定刑幅度内给予相对更大的从宽幅度。认罪认罚与自首、坦白不作重复评价。”所以认罪认罚实质上是一项刑事政策，还是一个代表认罪态度方面的量刑情节，现在来看仍然不明确。如果是刑事政策（在既有量刑情节的范围内尽可能以自由裁量权给予更大利益），则不应该突破仅有坦白、自首的量刑范围；如果是单独的量刑情节（不同的量刑情节也可能对同一情节重复评价，如自首就可能与行贿罪的“追诉前交代”重复评价），又缺乏相应的独立法条①。
（二）办案人员缺乏适用认罪认罚从宽制度的内在积极性
目前，该制度所应具有的提高诉讼效率和降低证明难度的功能在我国的刑事司法实践中没有凸显出来。因此，办案人员感受不到适用该制度的内动力，也就缺乏适用该制度的积极性。由于我国的非法证据排除规则没有严格落实，讯问时又无需律师在场，因此办案人员获取口供的难度相对较小，从而缺乏通过适用认罪认罚从宽制度去获得犯罪嫌疑人供述的动力。
（三）值班律师制度有待落实与完善
我国的犯罪嫌疑人委托辩护律师的比例非常低，因此值班律师制度能否落实，能否保障犯罪嫌疑人认罪认罚的明智性与自愿性，是认罪认罚从宽制度能否顺利推进的关键因素。当前，值班律师制度的落实还存在各种各样的问题，主要体现在以下两个方面：第一，值班律师数量少，经费保障不到位，导致值班律师制度难以全面落实。值班律师制度的推进需要大量的人、财、物支持，而大部分地区都存在值班律师数量少、经费保障不足或不明确、相关经费开支尚未列入当地财政预算等问题，这直接导致了值班律师制度难以全面推进与落实。第二，值班律师作用有限，提供的法律帮助流于形式。各检察机关普遍反映，值班律师在认罪认罚从宽制度的适用工作中实际起到的作用非常有限，由于值班律师往往是临时预约，对案情缺乏全面深入的了解，犯罪嫌疑人签订具结书时主要还是与检察官沟通，值班律师大多只是在犯罪嫌疑人同意认罪认罚后当场表明身份、签字确认，实际上沦为见证人的角色。
（四）检察机关的量刑建议工作中仍然存在问题
提出合理的量刑建议是推动犯罪嫌疑人自愿认罪认罚的关键环节。根据对近期文献资料的阅读以及新闻媒体的跟踪研究，检察机关在保证做出正确合理的量刑建议过程中存在一些尚待解决的不确定因素。首先是如何把握“从宽”的幅度合理性的问题，检察机关量刑建议的从宽幅度必须要在一个合理的范围内，既不能太宽也不能太窄，这个分寸很难拿捏。如果从宽的幅度过小，就起不到促进犯罪嫌疑人自愿认罪的作用；但如果从宽的幅度过大，又会显失公平。其次，法官与检察官之间对从宽幅度可能存在认识上的分歧，如果法官量刑与检察官建议不一致的情况较多，可能影响检察官量刑建议的权威性，从而影响检察官对犯罪嫌疑人认罪认罚的说服力。从目前适用该制度的情况来看，认罪认罚从宽制度还主要适用于简单轻罪案件，如一般的盗窃、危险驾驶等，而这些轻罪的法定刑幅度范围本身较窄，能够从宽的幅度也很有限，因此检法争议不大，量刑建议比较容易被法院采纳，但是即便如此，也已经多次出现法院认为量刑建议不当，建议调整量刑建议的情况。而在法定刑幅度本身较大的重罪案件中，检法在量刑幅度上的分歧可能会更大。最后，存在从宽幅度的差异性问题，也即对于认罪认罚和不认罪认罚、早认罪认罚和晚认罪认罚的情况应区别对待②。但是事实上，在某些案件中，这一差异由于制度上的限制很难体现出来。综上可知，检察机关要提出精准的量刑建议还是存在限制的③。如何解决好这两者之间的矛盾，既要提出尽可能明确的量刑建议，以使犯罪嫌疑人对自己认罪认罚的后果有相对明确的判断，又要使其能够为法院所采纳，以免犯罪嫌疑人对检察机关提出量刑建议的权威性产生怀疑，从而不愿、不敢做出认罪认罚的选择，这对检察机关来说是非常大的挑战。根据笔者调查，实务中有的检察官采取了与法官提前沟通协商较为明确的量刑幅度的做法，这在正当性方面仍然存在争议。
① 国家检察官学院刑事检察教研部课题组、孙锐：《检察机关认罪认罚从宽制度改革试点实施情况观察》，载《国家检察官学院学报》2018年第26期。
②熊秋红：《认罪认罚从宽的理论审视与制度完善》，载《法学》2016年第10期。
③ 陈光中、马康：《认罪认罚从宽制度若干重要问题探讨》，载《法学》2016年第8期。
三、针对检察机关实施认罪认罚从宽制度存在问题提出相应的解决方案
（一）从整个刑事诉讼系统入手，完善配套制度，以凸显认罪认罚从宽制度的功能
从理论上讲，认罪认罚从宽制度应当具有两个最基本的功能：一是以合法方式取得供述，降低证明难度；二是节约司法资源，提高诉讼效率①。如果这两个功能能够实现，那么办案人员自然会产生适用认罪认罚从宽制度的积极性。可以严格规范取证方式和落实非法证据排除规则，凸显认罪认罚从宽制度获取被告人合法供述、降低证明难度的功能。办案人员期望通过适用认罪认罚从宽制度获取供述的基本前提有两个：第一，供述对证明来说具有重要意义，确实可以降低证明难度；第二，法律对取证方式予以严格的规范，且非法取得的供述会被严格排除，因此只能通过认罪认罚从宽制度的适用来取得供述。
（二）完善值班律师制度，保障犯罪嫌疑人认罪认罚的明智性与自愿性
修改后的刑事诉讼法第36条第1款规定：“法律援助机构可以在人民法院、看守所等场所派驻值班律师。犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人，法律援助机构没有指派律师为其提供辩护的，由值班律师为犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、对案件处理提出意见等法律帮助。”从文字表述上来看，由值班律师为犯罪嫌疑人、被告人提供咨询、程序选择建议等，应当意味着值班律师不能只是在其签署具结书时才到场 “为公安、司法机关行为的合法性背书”②，而是要在犯罪嫌疑人、被告人作出选择前，就为其提供建议和相关的法律帮助。但是，为了落实这一规定，应当进一步明确值班律师应提供的法律帮助的具体内容。为了保障我国犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的明智性与自愿性，在认罪认罚从宽制度中也应进一步明确规定，值班律师应当向犯罪嫌疑人、被告人作出以下两方面的解释：第一，其所涉嫌的犯罪的性质和可能判处的刑罚；第二，认罪认罚的后果，包括可能适用的程序和可能判处的刑罚。相关内容均应予以详细记录，交犯罪嫌疑人、被告人阅读并签字确认后，由犯罪嫌疑人、被告人自愿作出是否认罪认罚的决定。
（三）督促检察机关科学行使起诉裁量权，提高量刑建议的精准性
合理的量刑建议应尽可能符合以下两方面的要求：第一，从宽的幅度不能太大也不能太小。太小就起不到促进被追诉人自愿认罪的作用，太大又起不到惩罚和震慑犯罪的作用，还可能增加无辜者“认罪”的风险。第二，同等情况同等对待，不同情况不同对待。也即对犯罪情况及认罪认罚情况大体相当的被追诉人，所建议的刑罚和从宽的幅度应大体相当；对犯罪情况大体相当，但认罪认罚情况不同的，在量刑建议上应有所区别。为了尽可能达到上述要求，一方面，办案人员应当注重比较不同时期、不同地区的类似案件，综合考虑上述要求及案件各方面的实际因素，以确定一个相对明确、合理的幅度③。另一方面，最高人民检察院应注重收集各地适用认罪认罚从宽制度的成功案例，提出指导性意见，充分发挥指导性案例的作用。检察机关提出量刑建议时综合考虑的因素越多，在说服法官时就越有理有据，其量刑建议被法官采纳的概率也就越高。
①陈卫东：《认罪认罚从宽制度研究》，载《中国法学》2016年第2期。
② 苗生明、周颖：《认罪认罚从宽制度适用的基本问题——<关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见>的理解和适用》，载《中国刑事法杂志》2019年第6期。
③杨立新：《认罪认罚从宽制度理解与适用》，载《国家检察官学院学报》2019年第27期。
来源：《检察调研与指导》2021年第四辑（总第39辑）
